《理論熱點麵對麵·2008》

　　十一、“大部製”吹出清新之風——為(wei) 什麽(me) 要加快行政管理體(ti) 製改革

     如果評選2008年度的“流行語”和“新詞匯”，“大部製”一詞將當仁不讓地入選其中。3月15日，隨著《國務院機構改革方案》在十一屆全國人大一次會(hui) 議上高票通過，中國新一輪政府機構改革正式拉開帷幕。這個(ge) 被稱為(wei) “大部製”的方案，將轉變政府職能落實到整合機構、科學配置部門職能上，新組建工業(ye) 和信息化部等5個(ge) 部門，不再保留國防科工委等6個(ge) 部門，涉及調整變動的機構15個(ge) ，減少正部級機構4個(ge) 。作為(wei) 行政管理體(ti) 製改革的重中之重，這一方案一經披露，立即引來如潮好評。由它傳(chuan) 遞的轉變職能、權責統一、精簡效能等清新信息，宛如三月春風，迅速吹遍神州大地。

　　30年來的第六次改革

　　改革開放以來，我國為(wei) 完善行政管理體(ti) 製，先後於(yu) 1982年、1988年、1993年、1998年、2003年進行過五次機構改革。此次政府機構改革已是30年來的第六次。盡管每次改革的背景與(yu) 任務不同，過程有難易，效果有大小，但曆次改革都適應了經濟社會(hui) 發展的階段性需要，政府職能轉變取得重要進展，機構設置和人員編製管理逐步規範，體(ti) 製機製創新取得積極成效，行政效能顯著提高，為(wei) 中國這艘巨輪的破浪前行提供了重要的製度保障。

　　機構改革為(wei) 何要不斷進行？各級政府擁有人民賦予的公共權力，掌握和控製著大量的公共資源，作為(wei) 國家事務和社會(hui) 事務的決(jue) 策者、管理者，具有極為(wei) 重要的地位，它的組織和運轉牽涉到國家經濟、政治、文化、社會(hui) 生活的方方麵麵。改革開放以來黨(dang) 的曆次全國代表大會(hui) ，都把行政管理體(ti) 製和機構改革作為(wei) 發展社會(hui) 主義(yi) 民主政治的一個(ge) 重要舉(ju) 措加以強調。改革開放30年來取得的重大進展，都與(yu) 推進行政管理體(ti) 製改革密切相關(guan) 。

　　從(cong) 總體(ti) 上看，我國目前的行政管理體(ti) 製基本適應經濟社會(hui) 發展的要求。但麵對新的形勢和任務，當前行政管理體(ti) 製還存在著一些不相適應的方麵：政府職能轉變還不到位，社會(hui) 管理和公共服務基礎較為(wei) 薄弱，機構設置不盡合理，部門職責交叉、權責脫節、效率不高的問題比較突出，有些領域權力仍然過於(yu) 集中，且缺乏有效製約監督等。這些問題直接影響政府全麵正確履行職能，在一定程度上製約經濟社會(hui) 發展，因此，深化行政管理體(ti) 製改革勢在必行。

　　從(cong) 經濟方麵看，政府作為(wei) 經濟事務的管理者，如果不能按照落實科學發展觀的要求加快行政管理體(ti) 製改革，那麽(me) ，深化經濟體(ti) 製改革、轉變經濟發展方式就會(hui) 遇到阻力，受到製約。大量事實表明，政企不分、政資不分問題不解決(jue) ，現代企業(ye) 製度就難以建立；行政壟斷和地區封鎖不打破，統一開放競爭(zheng) 有序的現代市場體(ti) 係就難以形成；政府管理方式不轉變，有效的宏觀調控體(ti) 係就難以健全；政績考評體(ti) 係不科學，單純追求GDP增長速度、粗放增長方式、環境資源矛盾等深層次問題就難以克服。

　　從(cong) 政治角度看，行政管理體(ti) 製改革是政治體(ti) 製改革的重要內(nei) 容，也是完善社會(hui) 主義(yi) 民主政治的一個(ge) 切入點。改革政府機構，有助於(yu) 理順黨(dang) 政機構之間的關(guan) 係，增強黨(dang) 和國家的活力；推行政務公開，建立科學民主決(jue) 策體(ti) 製，有助於(yu) 擴大公民的有序政治參與(yu) ，為(wei) 公民參與(yu) 經濟、文化、社會(hui) 的管理創造條件；將過多包攬的事務回歸社會(hui) ，有助於(yu) 擴大基層群眾(zhong) 的自治範圍和內(nei) 容，發展基層民主；實行依法行政、建設法治政府，有助於(yu) 落實依法治國方略，建設社會(hui) 主義(yi) 法治國家。

　　從(cong) 社會(hui) 發展看，我國現階段社會(hui) 利益關(guan) 係日益複雜，深層次社會(hui) 矛盾開始顯現，人民群眾(zhong) 對就業(ye) 、教育、衛生、文化、社保、住房、公平分配、安全等方麵的需求日益增強。隻有加快行政管理體(ti) 製改革，理順政事關(guan) 係，才能形成與(yu) 社會(hui) 良性互動、共同治理的局麵；隻有轉變政府職能，才能消除經濟社會(hui) 發展“一條腿長、一條腿短”的現象，解決(jue) 好民生問題，促進社會(hui) 公平正義(yi) ；隻有創新行政管理方式，才能有效化解新的社會(hui) 矛盾，促進社會(hui) 和諧。

　　正是著眼於(yu) 這樣的大局，黨(dang) 的十七大作出了“加快行政管理體(ti) 製改革，建設服務型政府”的戰略部署，提出了“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體(ti) 製”的改革思路。黨(dang) 的十七屆二中全會(hui) 又通過了《關(guan) 於(yu) 深化行政管理體(ti) 製改革的意見》，確定了深化行政體(ti) 製改革的總體(ti) 方案。

　　大部門體(ti) 製的內(nei) 在優(you) 勢

　　“三個(ge) 和尚”的故事在我國可謂家喻戶曉，其道理十分簡單：一件事最好由專(zhuan) 人專(zhuan) 管，否則，政出多門，多頭共管，職責不清，反而會(hui) 出現“三個(ge) 和尚沒水喝”的窘境。現實生活中，這樣的事例並不鮮見。例如，在一些地方，一條河有幾個(ge) 部門管：水利局管農(nong) 村段，環衛局管河流下水道，市政局管河道，國土局管地下水，河水管理辦公室管綜合治理，各管各的，“有利的爭(zheng) 破頭，無利的踢皮球，有責的躲著走，無責的搶著管”。可以預見的是，隨著大部製的探索和實施，這種現象將會(hui) 得到改變。

　　所謂 “大部製”，即大部門體(ti) 製，是指將職能相近的部門整合重組為(wei) 一個(ge) 較大部門而形成的政府組織形式，以減少機構重疊、部門職能交叉，增強綜合協調能力，使政府組成部門的數量保持適中精幹。

　　實行“大部製”，最核心的目標是轉變政府職能。目前，政府職能轉變不到位，“越位”和“缺位”現象並存。其主要原因，就在於(yu) 部門職能配置不夠科學、機構設置不盡合理。大部製改革將會(hui) 加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與(yu) 市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從(cong) 製度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發揮公民和社會(hui) 組織在社會(hui) 公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產(chan) 品。

　　實行“大部製”，有利於(yu) 優(you) 化組織結構。經驗表明，政府職能與(yu) 機構設置有著內(nei) 在聯係，政府職能變化了，機構設置也要相應調整。改革開放以來，我國精簡了許多專(zhuan) 業(ye) 經濟管理部門，健全了宏觀管理部門、市場監管部門，同時逐步增設了環保、社保、信息、能源等新的管理部門。這些逐步健全和增加的機構，是政府履行職能所必需的，但也出現了分工過細、機構擴張的趨向。實行大部門體(ti) 製，將職能相近的部門重組為(wei) 大部門，既可保證政府有效履行各項職能，又能防止機構數量不斷膨脹，形成精幹高效的現代政府組織結構。

　　實行“大部製”，另一個(ge) 著眼點是提高政府效能。政府部門職能交叉、權責配置脫節、多頭重複管理的問題比較突出，成為(wei) 影響行政效能的體(ti) 製性障礙。例如在城鄉(xiang) 建設、環境資源、交通運輸、食品藥品管理等領域，都存在著類似的問題。實行“大部製”，從(cong) 體(ti) 製上減少職能交叉現象，理順部門關(guan) 係，明確部門責任，無疑有助於(yu) 提高政府效能。

　　不斷完善中國特色社會(hui) 主義(yi) 行政管理體(ti) 製

　　黨(dang) 的十七屆二中全會(hui) 明確提出，深化行政管理體(ti) 製改革的總體(ti) 目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會(hui) 主義(yi) 行政管理體(ti) 製。屈指算來,現在離2020年已不足12年，時間緊迫，時不我待。要完成這一艱巨任務，當前最主要的是實現三個(ge) 重點目標。

　　要做好公共服務文章，加快向服務型政府轉變。公共服務是政府的主要職能，是現代政府的顯著特征。例如，北京市於(yu) 2007年初推行“公交一卡通”，實施廉價(jia) 公交政策，“廉價(jia) 公交風暴”很快在全國各地得到響應。北京市的“廉價(jia) 公交政策”就是公共服務的典型產(chan) 品。服務型政府的主要標誌是：堅持全心全意為(wei) 人民服務的宗旨，貫徹以人為(wei) 本的理念，把為(wei) 人民服務作為(wei) 各級政府的神聖職責和全體(ti) 公務員的基本準則，作為(wei) 人民政府的基本要求，作為(wei) 一切活動的出發點和落腳點。在機構設置、職能確定、資源配置等方麵，注重和強化公共服務，不斷改善民生，全麵提高公共服務能力和水平。創新政府管理和服務方式，實現管理與(yu) 服務的有機結合。推行政務公開，簡化辦事程序，寓管理於(yu) 服務之中，在管理中體(ti) 現服務，支持社會(hui) 組織參與(yu) 社會(hui) 管理和公共管理，增強社會(hui) 自治功能。健全公共政策體(ti) 係，維護、促進和實現社會(hui) 公平正義(yi) 。

　　要把法治觀念根植於(yu) 心，推進依法行政，建設法治政府。要做到組織法定、合法行政、合理行政、程序正當、高效便捷、誠實守信。政府機構的組織和政府職能的設定，應當有法律、法規的依據，實現機構、職權、責任、編製的法定化。實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行，無法定依據，不作出影響公民、法人和其他組織合法權益的決(jue) 定。應當遵循公平、公正的原則，平等對待當事人，正確行使行政裁量權。政府的管理和服務，除涉及保密以外，原則上都應當公開。實施行政管理和提供公共服務，應當嚴(yan) 格遵守法定時限，積極履行法定職責，簡化辦事程序，方便當事人。政府公布的信息應當全麵、準確、真實，具有公信力，非因法定事由，非經法定程序，不得撤銷、變更已經生效的行政決(jue) 定。

　　群策群力，加速形成權責一致、分工合理、決(jue) 策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體(ti) 製。這是現代行政管理係統正確組織和有效運行的重要標誌。權責一致，就是要做到有權必有責，實行權責對等。分工合理，就是要進一步明確各部門的職責權限，避免職責交叉、政出多門。決(jue) 策科學，就是要健全各級政府決(jue) 策機製，使各項重要決(jue) 策符合客觀規律，符合認識規律，符合施政規律，減少決(jue) 策失誤，從(cong) 製度上保證決(jue) 策內(nei) 容和決(jue) 策程序的科學。執行順暢，就是要保證法律法規和政策措施在全國範圍內(nei) 的有效執行，消除有令不行、有禁不止的現象。建立健全決(jue) 策權、執行權、監督權既相互製約又相互協調的權力結構和運行機製，提高政府執行力。監督有力，就是要用製度管權、管事、管人，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等製度，提高政府工作透明度，保證人民賦予的權力始終用來為(wei) 人民謀利益。

　　“製國有常，而利民為(wei) 本；從(cong) 政有經，而令行為(wei) 上。”這是戰國時謀士勸說趙武靈王果斷推行“胡服騎射”改革的一段話，大意是說，治理國家有一定的法則，要以有利人民為(wei) 根本；從(cong) 事政治有一定的原則，要以政令暢通為(wei) 首要。可以預見，盡管這是一項非常艱巨複雜的工作，但隨著以“利民便民”、“政令暢通”為(wei) 依歸的行政管理體(ti) 製改革的深入推進，建設人民滿意的政府的目標一定能夠實現！