《理論熱點麵對麵·2007》

    十一、從(cong) 4100萬(wan) 人享有“低保”談起——如何看待完善社會(hui) 保障製度問題 

    “低保”是最低生活保障製度的簡稱，在2007年全國“兩(liang) 會(hui) ”上成為(wei) 代表、委員們(men) 熱議的話題之一。早在1993年，黨(dang) 和政府就開始了城市“低保”製度的試點工作，到1999年覆蓋了全國城鎮。2007年中央決(jue) 定在全國範圍建立農(nong) 村“低保”製度。8月13日，國務院發出了關(guan) 於(yu) 在全國建立農(nong) 村最低生活保障製度的通知，對落實農(nong) 村最低生活保障製度提出了明確要求。截至5月底，全國超過4100萬(wan) 人享有“低保”，切實保障了城鄉(xiang) 貧困居民的基本生活。

　　“低保”製度的建立和完善，從(cong) 一個(ge) 側(ce) 麵反映了我國社會(hui) 保障製度建設的成就。胡錦濤總書(shu) 記在黨(dang) 的十六屆六中全會(hui) 上指出，建立健全同經濟發展水平相適應的社會(hui) 保障體(ti) 係，是保障群眾(zhong) 生活的現實需要，也是推進改革發展、保持社會(hui) 和諧穩定的必然要求。最近又在“6·25”重要講話中明確強調，要基本建立覆蓋城鄉(xiang) 居民的社會(hui) 保障體(ti) 係，這些都為(wei) 進一步完善我國社會(hui) 保障製度指明了方向。

　　為(wei) 什麽(me) 要建立健全社會(hui) 保障製度？

　　孟子說：“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼。”《禮記?禮運》中寫(xie) 道：“使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養(yang) 。”這些古語大家都十分熟悉，表達了古人對社會(hui) 和諧的憧憬，也反映了古人對良好的生活保障的期待。

　　一般說來，社會(hui) 保障製度是指國家和社會(hui) 對生活困難的社會(hui) 成員予以物質幫助、保障其基本生活的製度和措施。它是生產(chan) 力發展到一定階段的產(chan) 物，是社會(hui) 進步的一個(ge) 重要標誌。19世紀80年代，世界上第一個(ge) 完整的社會(hui) 保障製度在德國建立。經過100多年的發展，它已成為(wei) 現代國家一項不可或缺的社會(hui) 經濟製度。

　　在我國，雖然“社會(hui) 保障”這一概念提出得比較晚，但曆史上出現的救災備荒、扶貧濟困、養(yang) 老撫幼的製度和機構，實際上發揮了社會(hui) 保障的功能。新中國成立後，我們(men) 建立了與(yu) 計劃經濟相配套的社會(hui) 保障製度，但當時的保障水平比較低，效率不高。改革開放以後，尤其是黨(dang) 的十四大確立社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製的改革目標後，我們(men) 開始探索建立健全與(yu) 市場經濟相適應的社會(hui) 保障體(ti) 係，並相繼建立起醫療保險、養(yang) 老保險、失業(ye) 保險和工傷(shang) 保險等製度。

　　改革開放29年的實踐證明，建立和完善社會(hui) 保障製度，是我國社會(hui) 事業(ye) 發展的重要組成部分，對於(yu) 實現科學發展、促進社會(hui) 和諧有著不可替代的重要作用。概括起來，社會(hui) 保障製度有以下4個(ge) 作用。

　　一是“安全網”的作用。社會(hui) 保障，民安所在。社會(hui) 保障製度的核心功能就是保障人民群眾(zhong) 在年老、失業(ye) 、患病、工傷(shang) 、生育時的基本收入和基本醫療不受影響，無收入、低收入以及遭受各種意外災害的人民群眾(zhong) 有生活來源，滿足他們(men) 的基本生存需求，解除他們(men) 的後顧之憂，為(wei) 人民群眾(zhong) 築起一道“安全網”。

　　二是“平衡器”的作用。社會(hui) 保障製度具有收入再分配的功能，調節中高收入群體(ti) 的部分收入，提高最低收入群體(ti) 的保障標準，減少貧困，適當縮小不同社會(hui) 成員之間的收入差距，使其保持在一個(ge) 適度的水平。這樣，不僅(jin) 能夠在一定程度上縮小我國目前城鄉(xiang) 、區域和社會(hui) 成員之間的差距，促進社會(hui) 的公平正義(yi) ，而且能夠增加社會(hui) 整體(ti) 的福利水平。

　　三是“助推器”的作用。完善的社會(hui) 保障製度，既有利於(yu) 提高勞動者自身素質，促進勞動力的有序流動，一定程度上激發我國經濟的活力，推動經濟更快地發展，又可以避免社會(hui) 消費的過度膨脹，引導消費結構更為(wei) 合理，平衡社會(hui) 供需的總量，有利於(yu) 防止經濟發展出現波動，實現更好地發展。

　　四是“穩定器”的作用。完善的社會(hui) 保障製度，能為(wei) 勞動者建立各種風險保障措施，幫助他們(men) 消除和抵禦各種市場風險，避免因生活缺乏基本保障而引發一係列的矛盾，從(cong) 而維護社會(hui) 的穩定。此外，積極鼓勵先富的人熱心社會(hui) 公益事業(ye) ，幫助那些困難群體(ti) ，也可以融洽社會(hui) 各階層的關(guan) 係，使社會(hui) 不同階層和諧相處、共同進步。

　　怎樣看待我國社會(hui) 保障製度建設的成績和麵臨(lin) 的挑戰？

　　“交上十元錢，看病管一年！”這是不少農(nong) 民兄弟對新型農(nong) 村合作醫療製度的生動描述。從(cong) 2003年1月開始，新型農(nong) 村合作醫療製度在全國部分地區開始試點。這項製度的主要做法是以大病統籌為(wei) 主，適當兼顧小病，農(nong) 民個(ge) 人隻要繳納10元錢，就能享受中央和地方財政的雙重補貼，最多可獲得上萬(wan) 元的補助。截至2007年3月底，全國31個(ge) 省區市的2319個(ge) 縣（市、區）開展了試點工作，占全國總數的81.03％，有6.85億(yi) 農(nong) 民參加農(nong) 村合作醫療，占全國農(nong) 業(ye) 人口的近80％。預計到2008年年底，我國廣大農(nong) 村將基本建立新型農(nong) 村合作醫療製度。 新

　　型農(nong) 村合作醫療製度的實施和推進，是我國社會(hui) 保障事業(ye) 快速發展的一個(ge) 剪影。經過長期努力，目前我國社會(hui) 保障有了長足進展，初步形成了社會(hui) 保障體(ti) 係的總體(ti) 框架，在促進改革發展穩定中發揮著越來越重要的作用。

　　在社會(hui) 保險方麵，養(yang) 老、醫療、失業(ye) 、工傷(shang) 、生育等覆蓋的範圍不斷擴大，社保基金的支撐能力逐步增強。近幾年，社會(hui) 保險覆蓋人數每年遞增6%左右，社保基金收入每年遞增20%左右。截至2006年底，全國基本養(yang) 老、醫療、失業(ye) 、工傷(shang) 和生育保險的參保人數分別為(wei) 18766萬(wan) 人、15732萬(wan) 人、11187萬(wan) 人、10268萬(wan) 人、6459萬(wan) 人。五項社保基金總收入8626億(yi) 元，支出6472億(yi) 元，共積累8239億(yi) 元。全國農(nong) 村養(yang) 老保險參保人數達到了5374萬(wan) 人，積累基金354億(yi) 元。

　　在社會(hui) 救助方麵，初步建立了以城市低保、農(nong) 村五保、農(nong) 村特困戶救助、災民救助為(wei) 基礎，臨(lin) 時救助為(wei) 補充，醫療、教育、住房、司法等專(zhuan) 項救助相銜接，政策優(you) 惠和社會(hui) 互助相配套的城鄉(xiang) 社會(hui) 救助體(ti) 係框架。截至2006年年底，全國城市有2240.9萬(wan) 人、農(nong) 村有1509.1萬(wan) 人被納入“低保”，他們(men) 的基本生活得到了保障；1249.8萬(wan) 人次農(nong) 民、85.6萬(wan) 人次城市居民分別從(cong) 醫療救助中受益。未開展農(nong) 村“低保”工作的地方，775.8萬(wan) 人得到了特困戶補助。

　　在社會(hui) 福利和慈善事業(ye) 方麵，初步形成了以家庭為(wei) 基礎、社區為(wei) 依托、供養(yang) 機構為(wei) 補充，老年人、殘疾人和孤兒(er) 為(wei) 重點的社會(hui) 福利服務體(ti) 係，慈善事業(ye) 進入政府全麵推動的新階段。截至2006年年底，全國收養(yang) 性福利單位4.2萬(wan) 個(ge) ，床位187.1萬(wan) 張，收養(yang) 老年人、殘疾人、孤兒(er) 等147萬(wan) 人。全國共建立經常性社會(hui) 捐助工作站點和慈善超市3.3萬(wan) 個(ge) ，接受捐款捐物折合約100億(yi) 元。

　　不過，客觀地講，當前我國社會(hui) 保障體(ti) 係還很不完善，存在覆蓋範圍窄、保障水平低、法律不夠健全、監察執法不嚴(yan) 等一係列亟待解決(jue) 的問題。比如，基本養(yang) 老保險、醫療保險等主要是針對城鎮居民的，即使在城鎮，也有不少居民依然被排除在社會(hui) 保障的範圍之外。到2006年年底，我國城鎮基本養(yang) 老保險、醫療保險的參保職工，分別隻占到城鎮就業(ye) 人員的66.3％和55.6％。而且，從(cong) 長遠來看，我國社會(hui) 保障體(ti) 係還將承受來自三個(ge) 方麵的巨大壓力。

　　一是人口老齡化使老年人的養(yang) 老、醫療、社會(hui) 服務等問題更加突出。目前，我國60歲以上的老年人口占總人口的比重已經超過11%，預計到2020年比重將升至16%，達到2.4億(yi) 人。我國養(yang) 老保險長期實行現收現付製，沒有留出積累資金。老齡化提前到來，意味著“未富先老”，我國社會(hui) 保障製度麵臨(lin) 著養(yang) 老負擔重、籌集資金難和醫療費用大等諸多挑戰。

　　二是就業(ye) 方式日益多樣化使擴大社會(hui) 保障覆蓋麵問題更為(wei) 凸顯。近幾年，我國就業(ye) 格局發生明顯變化，全國職工中，有超過一半的人在非公有製企業(ye) 工作，浙江、廣東(dong) 、江蘇等省的比例還要高。然而，長期以來，相當數量的非公有製職工沒有享受社會(hui) 保障。在當前情況下，如何把這些人納入社會(hui) 保障的覆蓋範圍，是我們(men) 必須研究解決(jue) 的問題。

　　三是城鎮化進程加速給社會(hui) 保障製度帶來新問題。截至2006年年底，我國城鎮人口已達到57706萬(wan) 人，未來15年城鎮化將進入快速發展時期，城鎮人口將年均增加1300萬(wan) 人，這些新增城鎮人口亟待納入社會(hui) 保障體(ti) 係。另外，目前失地農(nong) 民有4000多萬(wan) 人，每年還有1億(yi) 多農(nong) 民進城務工，他們(men) 已成為(wei) 產(chan) 業(ye) 大軍(jun) 中的重要力量。而我國的就業(ye) 和社會(hui) 保障製度主要是針對城鎮人口設計實施的，如何適應城鎮化過程中數億(yi) 農(nong) 村轉移勞動力的需求，是一個(ge) 重大課題。

　　如何逐步建立覆蓋城鄉(xiang) 居民的社會(hui) 保障體(ti) 係？

　　2007年7月，國務院啟動城鎮居民基本醫療保險試點，並將在3年內(nei) 全麵推開，2億(yi) 多城鎮中小學階段的學生、少年兒(er) 童和其他非從(cong) 業(ye) 城鎮居民將可享受大病醫療保險。城鎮居民基本醫療保險試點的實施和推開，意味著我國城鎮醫療保險的覆蓋範圍進一步擴大，向實現城鎮居民人人享有醫保的目標邁出了重要一步。

　　黨(dang) 的十六屆六中全會(hui) 明確提出，到2020年要基本建立社會(hui) 保險、社會(hui) 救助、社會(hui) 福利、慈善事業(ye) 相銜接的覆蓋城鄉(xiang) 居民的社會(hui) 保障體(ti) 係。最近，胡錦濤總書(shu) 記在“6?25”重要講話中提出了要基本建立覆蓋城鄉(xiang) 居民的社會(hui) 保障體(ti) 係的目標和任務。“覆蓋城鄉(xiang) 居民”是我們(men) 黨(dang) 適應構建和諧社會(hui) 的要求，在科學分析我國經濟社會(hui) 發展水平基礎上，對我國社會(hui) 保障體(ti) 係建設提出的新的發展目標。

　　應該說，實現這一發展目標，目前有許多有利條件。經過29年的改革開放，到2006年年底我國經濟總量超過了20萬(wan) 億(yi) 元，國家財政收入近4萬(wan) 億(yi) 元，這為(wei) 我們(men) 完善社會(hui) 保障體(ti) 係奠定了堅實的物質基礎。但實事求是地講，建立覆蓋城鄉(xiang) 居民的社會(hui) 保障體(ti) 係是一項艱巨任務，任重道遠，需要全社會(hui) 付出更多的努力，必須充分發揮政府、社會(hui) 、市場等各方麵的作用。

　　從(cong) 世界其他國家來看，建立基本的社會(hui) 保障製度是政府義(yi) 不容辭的責任。在完善我國社會(hui) 保障體(ti) 係的過程中，政府首先要發揮主導作用。根據我國基本國情和經濟社會(hui) 發展的實際，積極借鑒世界其他國家發展經驗，探索中國特色的社會(hui) 保障事業(ye) 發展模式，既盡力而為(wei) 又量力而行，逐步實現覆蓋城鄉(xiang) 居民的發展目標。一是調整財政支出結構，建立規範的社會(hui) 保障預算製度，進一步提高社會(hui) 保障支出的比重。目前，我國財政在這方麵的投入偏少，2006年的比重不到13％，低於(yu) 許多國家。二是科學規劃，使社會(hui) 保障體(ti) 係的覆蓋麵進一步擴大。適應人口老齡化、就業(ye) 方式多樣化、城鎮化加快的特點，完善現有的保障製度，有計劃地把應該納入而未納入的人切實納入進來，真正實現“應保盡保”；探索新的製度建設，針對不同群體(ti) 增加新的保障項目，如建立符合農(nong) 民工特點的社會(hui) 保障製度、農(nong) 村養(yang) 老保險製度等。三是加強社保基金的籌集和監管。通過各種方式，積極引導參保人員繳納社會(hui) 保險費，鼓勵社會(hui) 捐贈，擴大社保基金的籌集渠道，不斷做大做強全國社保基金。同時，要進一步加大對社保基金的監管力度。2006年的上海社保基金案，以及國家審計署查出省級社保基金違規金額70多億(yi) 元，都暴露出基金監管存在的問題。要進一步提升基金的統籌層次，建立健全各項製度，促進基金管理的公開、透明，確保基金的安全運行。

　　完善社會(hui) 保障體(ti) 係，還必須充分調動社會(hui) 各方麵力量。企業(ye) 要切實遵守相關(guan) 法律法規，按時足額為(wei) 職工繳納各種社會(hui) 保險費用，逐年增加養(yang) 老金積累，建立健全福利集體(ti) 協商機製。社會(hui) 組織和服務機構要積極行動起來，在社會(hui) 救助、濟貧幫困、慈善服務等方麵發揮作用；家庭和個(ge) 人要依法繳納各種社會(hui) 保險費用，發揮好贍養(yang) 、自助、互助等功能，推動形成團結互助、和諧融洽的社會(hui) 氛圍。

　　完善社會(hui) 保障體(ti) 係，也要積極發揮商業(ye) 保險的補充作用。商業(ye) 保險雖然是一種經濟行為(wei) ，與(yu) 保障基本生活為(wei) 目的的社會(hui) 保障製度有差別，但在減少危險、補償(chang) 損失、保障生活、安定社會(hui) 上與(yu) 社會(hui) 保障製度又有相通之處。特別是商業(ye) 保險投保水平可高可低，多投保多受益，能夠滿足人們(men) 更高層次和多樣化的社會(hui) 保障需要，有利於(yu) 提高我國社會(hui) 保障的整體(ti) 水平。因而要大力發展商業(ye) 保險，完善人壽保險、補充醫療保險、人身意外保險等險種，為(wei) 群眾(zhong) 提供更多更好的服務。

　　此外，要完善社會(hui) 保障製度的法律體(ti) 係，加快出台社會(hui) 保險法、社會(hui) 救助法、慈善法等法律，製定養(yang) 老保險條例、醫療保險條例、社會(hui) 保障基金管理條例等法規。同時要嚴(yan) 格執法，依據《勞動法》等相關(guan) 法律法規，積極開展規範企業(ye) 用工、清理社會(hui) 保險關(guan) 係等方麵的監察執法，提高社會(hui) 保障工作的效率和質量，加大對違法行為(wei) 的打擊力度。