中共中央辦公廳 國務院辦公廳關於加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的意見

中共中央辦公廳  國務院辦公廳關(guan) 於(yu) 加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的意見

（2024年2月5日）

　　糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產(chan) 的命根子。黨(dang) 的十八大以來，以習(xi) 近平同誌為(wei) 核心的黨(dang) 中央采取一係列硬措施，堅守耕地保護紅線。同時，我國人多地少的國情沒有變，耕地“非農(nong) 化”、“非糧化”問題仍較突出，耕地保護形勢依然嚴(yan) 峻、任務更加艱巨。為(wei) 加強耕地保護、提升耕地質量、完善占補平衡，經黨(dang) 中央、國務院同意，現提出如下意見。

　　一、總體(ti) 要求

　　加強耕地保護、提升耕地質量、完善占補平衡，要堅持以習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想為(wei) 指導，深入貫徹黨(dang) 的二十大精神，落實藏糧於(yu) 地、藏糧於(yu) 技戰略，將耕地保護作為(wei) 係統工程，堅持耕地數量、質量、生態“三位一體(ti) ”保護，尊重規律、因勢利導、因地製宜、久久為(wei) 功，充分調動各類主體(ti) 保護耕地積極性，提高耕地生產(chan) 能力，穩步拓展農(nong) 業(ye) 生產(chan) 空間，把牢糧食安全主動權，為(wei) 以中國式現代化全麵推進強國建設、民族複興(xing) 偉(wei) 業(ye) 夯實糧食安全根基。

　　工作中要做到：

　　——堅持量質並重。在保持耕地數量總體(ti) 穩定前提下，全力提升耕地質量，堅持高標準農(nong) 田建設與(yu) 農(nong) 田水利建設相結合，真正把永久基本農(nong) 田建成高標準農(nong) 田。嚴(yan) 格落實耕地占補平衡，切實做到數量平衡、質量平衡、產(chan) 能平衡，堅決(jue) 防止占多補少、占優(you) 補劣、占整補散。

　　——堅持嚴(yan) 格執法。實行最嚴(yan) 格的耕地保護製度，采取“長牙齒”的硬措施保護耕地，分級落實各級黨(dang) 委和政府耕地保護主體(ti) 責任，整合監管執法力量，形成工作合力，堅決(jue) 遏製耕地“非農(nong) 化”，防止永久基本農(nong) 田“非糧化”。

　　——堅持係統推進。把耕地保護放在建設人與(yu) 自然和諧共生的中國式現代化中考量，落實好主體(ti) 功能區戰略，堅持山水林田湖草沙一體(ti) 化保護和係統治理。

　　——堅持永續利用。處理好近期與(yu) 長遠的關(guan) 係，推進耕地用養(yang) 結合和可持續利用，保持和提升耕地地力，既滿足當代人的需要，更為(wei) 子孫後代留下更多發展空間。

　　主要目標是：落實新一輪國土空間規劃明確的耕地和永久基本農(nong) 田保護任務，全國耕地保有量不低於(yu) 18.65億(yi) 畝(mu) ，永久基本農(nong) 田保護麵積不低於(yu) 15.46億(yi) 畝(mu) ，逐步把永久基本農(nong) 田建成適宜耕作、旱澇保收、高產(chan) 穩產(chan) 的現代化良田；耕地保護責任全麵壓實，耕地質量管理機製健全，耕地占補平衡製度嚴(yan) 密規範，各類主體(ti) 保護耕地、種糧抓糧積極性普遍提高，各類耕地資源得到有效利用，支撐糧食生產(chan) 和重要農(nong) 產(chan) 品供給能力進一步增強，為(wei) 保障國家糧食安全、建設農(nong) 業(ye) 強國奠定堅實基礎。

　　二、全麵壓實耕地保護責任

　　（一）堅決(jue) 穩住耕地總量。逐級分解耕地和永久基本農(nong) 田保護任務，納入各級國土空間規劃，落實到地塊並上圖入庫。各級黨(dang) 委和政府要將耕地和永久基本農(nong) 田保護作為(wei) 必須完成的重大政治任務，確保耕地保護紅線決(jue) 不突破。

　　（二）持續優(you) 化耕地布局。南方省份有序恢複部分流失耕地，遏製“北糧南運”加劇勢頭。各地要結合第三次全國土壤普查，開展土壤農(nong) 業(ye) 利用適宜性評價(jia) ，通過實施全域土地綜合整治、高標準農(nong) 田建設、優(you) 質耕地恢複補充等措施，統籌耕地和林地、草地等其他農(nong) 用地保護。自然資源部要會(hui) 同農(nong) 業(ye) 農(nong) 村部等部門製定永久基本農(nong) 田保護紅線管理辦法，推動零星耕地和永久基本農(nong) 田整合調整，促進集中連片。

　　（三）嚴(yan) 格開展耕地保護責任考核。全麵落實耕地保護黨(dang) 政同責，國家每年對省級黨(dang) 委和政府落實耕地保護和糧食安全責任製情況進行考核，對突破耕地保護紅線等重大問題實行“一票否決(jue) ”，嚴(yan) 肅問責、終身追責。省級黨(dang) 委和政府對本省域內(nei) 耕地保護負總責，對省域內(nei) 各級黨(dang) 委和政府落實耕地保護和糧食安全責任製情況進行嚴(yan) 格考核。

　　三、全力提升耕地質量

　　（四）加強高標準農(nong) 田建設。出台全國逐步把永久基本農(nong) 田建成高標準農(nong) 田的實施方案，明確建設內(nei) 容、投入標準和優(you) 先序，健全與(yu) 高標準農(nong) 田建設相適應的保障機製，加大高標準農(nong) 田建設投入和管護力度。開展整區域建設示範，優(you) 先把東(dong) 北黑土地區、平原地區、具備水利灌溉條件地區的耕地建成高標準農(nong) 田。強化中央統籌、省負總責、市縣抓落實、群眾(zhong) 參與(yu) 機製，加強考核評價(jia) ，對因不履行或者不正確履行職責而未完成年度建設任務的地方依規依紀嚴(yan) 肅問責。建立健全農(nong) 田建設工程質量監督檢驗體(ti) 係，完善工程質量監督執法手段，確保高標準農(nong) 田建一畝(mu) 成一畝(mu) 。各地要健全管護機製，明確管護主體(ti) ，落實管護責任，合理保障管護經費，完善管護措施。高標準農(nong) 田統一納入全國農(nong) 田建設監管平台，嚴(yan) 禁擅自占用，確保各地已建高標準農(nong) 田不減少。

　　（五）加強耕地灌排保障體(ti) 係建設。科學編製全國農(nong) 田灌溉發展規劃，統籌水土資源條件，推進灌溉麵積增加。結合推進國家骨幹網水源工程和輸配水工程，新建一批節水型、生態型灌區。加快大中型灌區現代化改造，配套完善灌排工程體(ti) 係，提高運行管護水平。嚴(yan) 格執行占用農(nong) 業(ye) 灌溉水源、灌排工程設施補償(chang) 製度。

　　（六）實施黑土地保護工程。統籌推進侵蝕溝治理、農(nong) 田基礎設施建設、肥沃耕層構建等綜合治理，加強黑土地保護標準化示範建設。完善黑土地質量監測預警網絡，加強工程實施評估和成效監測。適時調整優(you) 化黑土地保護範圍，實現應保盡保。依法落實地方黑土地保護主體(ti) 責任。健全部門協同機製，統籌政策措施、資金項目等，形成保護合力。依法嚴(yan) 厲打擊整治破壞黑土地等違法犯罪行為(wei) 。

　　（七）加強退化耕地治理。實施酸化等退化耕地治理工程。對酸化、潛育化等退化耕地，通過完善田間設施、改良耕作製度、培肥耕作層、施用土壤調理物料等方式進行治理。加快土壤酸化重點縣全域治理。對沙化、風蝕、水蝕耕地開展綜合治理，防治水土流失。

　　（八）抓好鹽堿地綜合改造利用。全麵摸清鹽堿地資源狀況，建立鹽堿耕地質量監測體(ti) 係。實施鹽堿耕地治理工程，分區分類開展鹽堿耕地治理改良，加強耕地鹽堿化防治。梯次推進鹽堿地等耕地後備資源開發。堅持“以種適地”同“以地適種”相結合，培育推廣耐鹽堿品種和鹽堿地治理實用技術。

　　（九）實施有機質提升行動。製定實施耕地有機質提升行動方案，改良培肥土壤，提升耕地地力，確保耕地有機質隻增不減。加快推廣有機肥替代化肥，推進畜禽糞肥就地就近還田利用等用地養(yang) 地措施。建立耕地有機質提升標準化體(ti) 係，加強示範引領。

　　（十）完善耕地質量建設保護製度。加快耕地質量保護立法。完善耕地質量調查評價(jia) 製度，建立統一的耕地質量評價(jia) 方法、標準、指標。每年開展耕地質量變更調查評價(jia) ，每5年開展耕地質量綜合評價(jia) ，適時開展全國土壤普查。建立健全國家、省、市、縣四級耕地質量監測網絡體(ti) 係。完善耕地質量保護與(yu) 建設投入機製，中央和地方財政要為(wei) 提升耕地質量提供資金保障。

　　四、改革完善耕地占補平衡製度

　　（十一）改革占補平衡管理方式。將非農(nong) 建設、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為(wei) 統一納入耕地占補平衡管理。補充耕地堅持以恢複優(you) 質耕地為(wei) 主、新開墾耕地為(wei) 輔的原則，自然保護地、生態保護紅線內(nei) 禁止新開墾耕地，嚴(yan) 重沙化土地、嚴(yan) 重石漠化土地、重點沙源區、沙塵傳(chuan) 輸通道、25度以上陡坡、河湖管理範圍及重點林區、國有林場等區域原則上不作為(wei) 補充耕地來源。改進占補平衡落實方式，各類實施主體(ti) 將非耕地墾造、恢複為(wei) 耕地的，符合規定的可作為(wei) 補充耕地。堅持“以補定占”，在實現耕地總量動態平衡前提下，將省域內(nei) 穩定利用耕地淨增加量作為(wei) 下年度非農(nong) 建設允許占用耕地規模上限，對違法建設相應凍結補充耕地指標。自然資源部要會(hui) 同有關(guan) 部門製定完善耕地占補平衡管理配套政策。

　　（十二）完善占補平衡落實機製。建立占補平衡責任落實機製，國家管控各省（自治區、直轄市）耕地總量，確保不突破全國耕地保護目標；各省（自治區、直轄市）加強對省域內(nei) 耕地占用補充工作的統籌，確保年度耕地總量動態平衡；市縣抓好落實，從(cong) 嚴(yan) 管控耕地占用，補足補優(you) 耕地。各省（自治區、直轄市）要將補充耕地指標統一納入省級管理平台，規範調劑程序，合理確定調劑補償(chang) 標準，嚴(yan) 格管控調劑規模，指標調劑資金納入預算管理。堅決(jue) 防範和糾正單純追求補充耕地指標、不顧自然條件強行補充的行為(wei) 。生態脆弱、承擔生態保護重點任務地區的國家重大建設項目，由國家統籌跨省域集中開墾，定向支持落實耕地占補平衡。

　　（十三）加強對補充耕地主體(ti) 補償(chang) 激勵。各類非農(nong) 建設、造林種樹、種果種茶等占用耕地的，必須落實補充耕地責任，沒有條件自行補充的，非農(nong) 建設要按規定繳納耕地開墾費。各省（自治區、直轄市）要結合實際，分類分主體(ti) 製定耕地開墾費等費用標準並及時調整，統籌安排資金用於(yu) 耕地保護與(yu) 質量建設。各地可對未占用耕地但已實施墾造或恢複耕地的主體(ti) 給予適當補償(chang) 。

　　（十四）健全補充耕地質量驗收製度。農(nong) 業(ye) 農(nong) 村部要會(hui) 同自然資源部出台補充耕地質量驗收辦法，完善驗收標準，強化剛性約束。墾造和恢複的耕地要符合高標準農(nong) 田建設要求，達到適宜耕作、旱澇保收、高產(chan) 穩產(chan) 標準且集中連片、可長期穩定利用，質量不達標的不得用於(yu) 占用耕地的補充。完善補充耕地後續管護、再評價(jia) 機製，把補充耕地後續培肥管護資金納入占用耕地成本。補充耕地主體(ti) 要落實後續培肥管護責任，持續熟化土壤、培肥地力。

　　五、調動農(nong) 民和地方保護耕地、種糧抓糧積極性

　　（十五）提高種糧農(nong) 民收益。健全種糧農(nong) 民收益保障機製，完善價(jia) 格、補貼、保險政策。推動現代化集約化農(nong) 業(ye) 發展，實施多種形式的適度規模經營，提高生產(chan) 效率，增加糧食種植比較收益，調動農(nong) 民保護耕地和種糧積極性。

　　（十六）健全耕地保護和糧食生產(chan) 利益補償(chang) 機製。加大對糧食主產(chan) 區支持力度，充分調動地方抓耕地保護和糧食生產(chan) 的積極性，形成糧食主產(chan) 區、主銷區、產(chan) 銷平衡區耕地保護合力。實施耕地保護經濟獎懲機製，對耕地保護任務缺口省份收取經濟補償(chang) ，對多承擔耕地保護目標任務的省份給予經濟獎勵。

　　（十七）加強撂荒地治理利用。以全國國土變更調查數據為(wei) 基礎，結合實地核查，摸清撂荒地底數，分類推進治理利用。綜合采用土地托管、代種代耕、農(nong) 田水利設施建設等措施，盡快恢複生產(chan) 。

　　六、積極開發各類非傳(chuan) 統耕地資源

　　（十八）充分利用非耕地資源發展高效設施農(nong) 業(ye) 。加強科技研發和生產(chan) 投資，推進農(nong) 業(ye) 生產(chan) 技術改造和設施建設，在具備水資源條件的地區探索科學利用戈壁、荒漠等發展可持續的現代設施農(nong) 業(ye) ，強化大中城市現代化都市設施農(nong) 業(ye) 建設。

　　七、強化保障措施

　　（十九）加強黨(dang) 的領導。堅持正確政治方向，把黨(dang) 的領導落實到耕地保護工作全過程各方麵。各級黨(dang) 委和政府要承擔起耕地保護主體(ti) 責任，自然資源、農(nong) 業(ye) 農(nong) 村、發展改革、財政、生態環境、水利、林草等部門要按職責分工加強協同配合。各地區各有關(guan) 部門可按照本意見精神，結合實際製定配套文件並抓好貫徹落實。

　　（二十）嚴(yan) 格督察執法。建立健全耕地保護“長牙齒”硬措施工作機製，以“零容忍”態度嚴(yan) 肅查處各類違法占用耕地行為(wei) 。強化國家自然資源督察，督察地方落實耕地保護主體(ti) 責任，不斷提升督察效能。完善行政執法機關(guan) 、督察機構與(yu) 紀檢監察機關(guan) 和審計、組織人事等部門貫通協調機製，加強幹部監督，嚴(yan) 肅追責問責；加強行政執法機關(guan) 、督察機構與(yu) 公安機關(guan) 、審判機關(guan) 、檢察機關(guan) 等的協作配合，強化行政執法與(yu) 行政審判、刑事司法工作的銜接，統一行政執法與(yu) 司法裁判的法律適用標準，充分發揮公益訴訟、司法建議等作用。耕地整改恢複要實事求是，尊重規律，保護農(nong) 民合法權益，適當留出過渡期，循序漸進推動。

　　（二十一）加強宣傳(chuan) 引導。做好耕地保護法律政策宣傳(chuan) 解讀。暢通社會(hui) 監督渠道，及時回應社會(hui) 關(guan) 切，引導全社會(hui) 樹立嚴(yan) 格保護耕地意識，營造自覺主動保護耕地的良好氛圍。