關於《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則（修正草案）》的說明

關(guan) 於(yu) 《中華人民共和國全國人民代表大會(hui) 議事規則（修正草案）》的說明

——二〇二一年三月五日在第十三屆全國人民代表大會(hui) 第四次會(hui) 議上

全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 副委員長 王晨

　　各位代表：

　　我受全國人大常委會(hui) 委托，作關(guan) 於(yu) 《中華人民共和國全國人民代表大會(hui) 議事規則（修正草案）》的說明。

　　一、修改的必要性和重大意義(yi)

　　人民代表大會(hui) 製度是我國的根本政治製度，全國人民代表大會(hui) 是最高國家權力機關(guan) ，行使憲法和法律賦予的重要職權。全國人大議事規則是關(guan) 於(yu) 全國人民代表大會(hui) 會(hui) 議製度和工作程序的基本法律，是全國人大及其常委會(hui) 依法行使職權的重要製度保障，是憲法有關(guan) 規定的立法實施。我國憲法第七十八條規定：“全國人民代表大會(hui) 和全國人民代表大會(hui) 常務委員會(hui) 的組織和工作程序由法律規定。”1989年4月，七屆全國人大二次會(hui) 議通過了全國人大議事規則。這部法律的頒布施行，對於(yu) 保障最高國家權力機關(guan) 依法行使職權發揮了重要作用。黨(dang) 的十八大以來，以習(xi) 近平同誌為(wei) 核心的黨(dang) 中央高度重視、全麵加強黨(dang) 對人大工作的領導，推動人大製度、人大工作取得曆史性成就。習(xi) 近平總書(shu) 記就堅持和完善人民代表大會(hui) 製度、發展社會(hui) 主義(yi) 民主政治發表一係列重要講話。黨(dang) 的十九大和十九屆四中全會(hui) 決(jue) 定明確提出，健全人大組織製度、工作製度和議事規則。貫徹習(xi) 近平總書(shu) 記關(guan) 於(yu) 堅持和完善人民代表大會(hui) 製度的重要思想和習(xi) 近平法治思想，落實黨(dang) 中央重大決(jue) 策部署，有必要認真總結實踐經驗，修改全國人大議事規則，進一步完善全國人大的會(hui) 議製度和工作程序。

　　（一）修改全國人大議事規則是堅持黨(dang) 的全麵領導、加強全國人大政治建設的重要舉(ju) 措

　　中國共產(chan) 黨(dang) 領導是中國特色社會(hui) 主義(yi) 最本質的特征，是中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度的最大優(you) 勢。人民代表大會(hui) 製度是堅持黨(dang) 的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治製度安排。堅持和完善人民代表大會(hui) 製度，必須毫不動搖堅持中國共產(chan) 黨(dang) 的領導，更好地通過人民代表大會(hui) 製度和法定程序使黨(dang) 的主張成為(wei) 國家意誌。全國人大議事規則以憲法、全國人大組織法和全國人大實踐經驗為(wei) 依據，是保證全國人大會(hui) 議正常舉(ju) 行和相關(guan) 工作正常進行的製度規範。憲法和全國人大組織法確立的基本原則，包括堅持中國共產(chan) 黨(dang) 的領導，堅持以馬克思列寧主義(yi) 、毛澤東(dong) 思想、鄧小平理論、“三個(ge) 代表”重要思想、科學發展觀、習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想為(wei) 指導等，貫穿貫徹於(yu) 人大活動、人大工作的全過程和各領域。修改完善全國人大議事規則，對於(yu) 新時代更好地堅持黨(dang) 對人大工作的全麵領導，切實加強全國人大及其常委會(hui) 的政治建設，保證黨(dang) 的路線方針政策和決(jue) 策部署在國家工作中得到全麵貫徹和有效執行，具有重要和深遠的意義(yi) 。

　　（二）修改全國人大議事規則是堅持全過程民主、保證和發展人民當家作主的製度保障

　　我國憲法第二條中規定：“中華人民共和國的一切權力屬於(yu) 人民”。人民當家作主是社會(hui) 主義(yi) 民主政治的本質和核心，是社會(hui) 主義(yi) 的生命。習(xi) 近平總書(shu) 記指出，我們(men) 走的是一條中國特色社會(hui) 主義(yi) 政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主。既保證人民依法實行民主選舉(ju) ，也保證人民依法實行民主決(jue) 策、民主管理、民主監督。全過程民主是中國特色社會(hui) 主義(yi) 民主政治區別於(yu) 西方形形色色資產(chan) 階級民主的顯著特征。人民代表大會(hui) 製度之所以具有強大的生命力和顯著優(you) 越性，關(guan) 鍵在於(yu) 它深深根植於(yu) 人民之中。全國人民代表大會(hui) 和地方各級人民代表大會(hui) 都由民主選舉(ju) 產(chan) 生，對人民負責，受人民監督。全國人大及其常委會(hui) 的組織和運行切實貫徹落實全過程民主的要求，通過完整規範的製度程序，實現完整有效的參與(yu) 實踐。全國人大代表來自人民，反映人民的意誌和要求；全國人大及其常委會(hui) 通過多種形式和渠道，同人民群眾(zhong) 保持密切聯係，傾(qing) 聽人民的意見和建議，保障人民權益。全國人大及其常委會(hui) 依照憲法和法律規定行使立法、監督等各項職權，決(jue) 定重大事項，都是在充分發揚民主、廣泛征求意見、反複醞釀討論的基礎上集體(ti) 作出決(jue) 策。修改全國人大議事規則，完善全國人大的會(hui) 議製度和工作程序，對於(yu) 堅持以人民為(wei) 中心，鞏固和發揮中國特色社會(hui) 主義(yi) 民主政治的獨特優(you) 勢，保證全體(ti) 人民更好地通過人民代表大會(hui) 製度行使國家權力，具有重大的現實意義(yi) 。

　　（三）修改全國人大議事規則是深入總結實踐經驗、堅持和完善人民代表大會(hui) 製度的客觀要求

　　全國人民代表大會(hui) 成立60多年來，人民代表大會(hui) 製度不斷得到鞏固和發展。每年召開全國人民代表大會(hui) 會(hui) 議，是國家政治生活中的一件大事，是在黨(dang) 的領導下國家政治安定、人民團結、事業(ye) 發展的重要標誌。1982年現行憲法和全國人大組織法公布施行以來，全國人民代表大會(hui) 先後五次通過憲法修正案，完成八次國家機構領導人員換屆選舉(ju) ，批準八個(ge) 國民經濟和社會(hui) 發展五年規劃，形成並不斷完善中國特色社會(hui) 主義(yi) 法律體(ti) 係。全國人大及其常委會(hui) 不斷適應新形勢新要求，認真行使職權，積極探索創新，法律草案在立法全過程多次公開征求意見、常委會(hui) 聽取“一府一委兩(liang) 院”專(zhuan) 項工作報告、執法檢查、專(zhuan) 題詢問、備案審查、代表列席常委會(hui) 、憲法宣誓等新製度、新方式不斷推出，日益規範，取得重大成果和功效。特別是2020年，在新冠肺炎疫情防控的特殊背景下，我們(men) 依然適時召開全國人民代表大會(hui) 會(hui) 議，向全世界充分展示我國社會(hui) 大局穩定和中國人民團結一心、奮力拚搏的良好形象。全國人大及其常委會(hui) 依法行使職權的過程，也是全國人大會(hui) 議製度和工作程序不斷走向健全、人民代表大會(hui) 製度不斷走向完善的過程。現行的全國人大議事規則已實施32年，一直沒有作過修改。因此，有必要深入總結人民代表大會(hui) 製度發展和人大工作的實踐經驗，把一些成熟的、行之有效的做法通過法律製度固定下來，持續從(cong) 新的實踐中獲取生機活力，推動人民代表大會(hui) 製度與(yu) 時俱進、完善發展。

　　（四）修改全國人大議事規則是深化黨(dang) 和國家機構改革、推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化的現實需要

　　黨(dang) 和國家機構職能體(ti) 係是中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度的重要組成部分，是黨(dang) 治國理政的重要組織保障。習(xi) 近平總書(shu) 記指出，要堅持和完善民主集中製的製度和原則，促使各類國家機關(guan) 提高能力和效率、增進協調和配合，形成治國理政的強大合力。黨(dang) 的十九屆三中全會(hui) 對深化黨(dang) 和國家機構改革作出全麵部署，十三屆全國人大一次會(hui) 議通過了國務院機構改革方案。2018年修改後的憲法專(zhuan) 設一節規定國家監察委員會(hui) ；全國人大組織機構進一步健全，法律委員會(hui) 更名為(wei) 憲法和法律委員會(hui) ，內(nei) 務司法委員會(hui) 更名為(wei) 監察和司法委員會(hui) ，新設社會(hui) 建設委員會(hui) 。黨(dang) 和國家機構改革和職能轉變，對全國人大及其常委會(hui) 更好地貫徹落實民主集中製原則提出新的要求。人民代表大會(hui) 製度是中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度的重要組成部分，是支撐國家治理體(ti) 係和治理能力的根本政治製度。修改全國人大議事規則，完善全國人大會(hui) 議製度和工作程序，正確把握全國人大及其常委會(hui) 與(yu) 其他有關(guan) 國家機關(guan) 之間的關(guan) 係，加強國家權力機關(guan) 對行政機關(guan) 、監察機關(guan) 、審判機關(guan) 、檢察機關(guan) 等國家機關(guan) 的工作監督，有利於(yu) 進一步鞏固深化國家機構改革，保證各國家機關(guan) 更好地分工合作、相互配合，使各國家機關(guan) 更有效地領導和組織社會(hui) 主義(yi) 現代化建設事業(ye) ，推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化。

　　二、修改的總體(ti) 要求和工作過程

　　修改全國人大議事規則，堅持以習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想為(wei) 指導和根本遵循，全麵貫徹落實黨(dang) 的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(hui) 精神和修改後憲法的規定和精神，適應新形勢新要求，堅持和完善人民代表大會(hui) 製度，更好發揮人民代表大會(hui) 製度的根本政治製度作用。修改工作遵循的原則：一是貫徹落實習(xi) 近平總書(shu) 記關(guan) 於(yu) 堅持和完善人民代表大會(hui) 製度的重要思想和習(xi) 近平法治思想，把堅持黨(dang) 的全麵領導作為(wei) 人大工作的首要政治原則，通過人民代表大會(hui) 製度和法定程序，保證黨(dang) 的路線方針政策和決(jue) 策部署在國家工作中得到全麵貫徹和有效執行，確保人大工作正確政治方向。二是總結吸收人民代表大會(hui) 製度實踐的新經驗新成果，適應人大工作麵臨(lin) 的新情況，解決(jue) 實踐中遇到的新問題。同時充分考慮人民代表大會(hui) 製度作為(wei) 國家根本政治製度的根本性、全局性、穩定性和長期性，根據實踐發展確有必要修改的，與(yu) 時俱進地加以修改完善；可改可不改的，不作修改。三是充分反映國家監察體(ti) 製改革、黨(dang) 和國家機構改革後有關(guan) 機構設置及其職能發生的新變化，完善適合最高國家權力機關(guan) 特點、嚴(yan) 謹規範、務實高效的會(hui) 議製度和工作程序。四是處理好全國人大組織法、全國人大議事規則之間以及這兩(liang) 部法律與(yu) 全國人大常委會(hui) 議事規則、代表法、立法法、監督法、預算法、監察法等相關(guan) 法律之間的關(guan) 係，做好統籌和銜接，避免簡單重複。按照立法工作計劃，全國人大議事規則修改後，將對全國人大常委會(hui) 議事規則作出必要的修改完善。

　　以習(xi) 近平同誌為(wei) 核心的黨(dang) 中央高度重視全國人大議事規則修改工作。2020年7月，習(xi) 近平總書(shu) 記主持召開中央政治局常委會(hui) 會(hui) 議，聽取並原則同意全國人大常委會(hui) 黨(dang) 組關(guan) 於(yu) 全國人大議事規則修正草案的請示匯報。習(xi) 近平總書(shu) 記作出的重要指示，為(wei) 修法工作、人大工作提供了重要指導和根本遵循。

　　根據立法工作安排，全國人大常委會(hui) 法工委於(yu) 2019年初啟動全國人大議事規則的修改工作，經廣泛征求各方麵意見、認真研究，提出了全國人大議事規則修正草案。期間主要開展了以下工作：一是認真學習(xi) 、深刻領會(hui) 習(xi) 近平總書(shu) 記關(guan) 於(yu) 堅持和完善人民代表大會(hui) 製度的重要思想和習(xi) 近平法治思想，組織對全國人大議事規則有關(guan) 問題開展專(zhuan) 題研究，認真梳理全國人大代表提出的有關(guan) 議案、建議和各方麵提出的意見建議。二是全國人大憲法法律委、全國人大常委會(hui) 法工委多次召開座談會(hui) ，分別聽取全國人大各專(zhuan) 門委員會(hui) 、常委會(hui) 辦事機構和工作機構，部分常委會(hui) 委員，全國人大機關(guan) 部分老同誌以及專(zhuan) 家學者對修法的意見和建議，根據各方麵的意見研究提出修正草案。三是將全國人大議事規則修正草案送中央有關(guan) 部門、單位和各省（自治區、直轄市）人大、基層立法聯係點和有關(guan) 人民團體(ti) 、部分高等院校和研究機構征求意見。四是到部分地方進行調研，了解地方人大及其常委會(hui) 在會(hui) 議製度和工作程序方麵好的經驗做法。

　　2020年5月召開的十三屆全國人大三次會(hui) 議，是在新冠肺炎疫情防控的特殊背景下召開的一次重要會(hui) 議，會(hui) 議組織安排呈現新形式、新風貌，得到與(yu) 會(hui) 人員和社會(hui) 各界的高度評價(jia) 。貫徹落實習(xi) 近平總書(shu) 記重要指示批示精神，對此次會(hui) 議召開的成功實踐和好的經驗做法進行認真梳理總結，從(cong) 精簡會(hui) 議程序、提高議事質量和效率、改進會(hui) 風等方麵對修正草案作了進一步完善。

　　2020年8月，十三屆全國人大常委會(hui) 第二十一次會(hui) 議對全國人大議事規則修正草案進行了初次審議。常委會(hui) 組成人員普遍認為(wei) ，修正草案貫徹落實黨(dang) 中央決(jue) 策部署和修改後憲法的規定，總結吸收人民代表大會(hui) 製度實踐的新經驗新成果，突出加強黨(dang) 對人大工作的全麵領導，有利於(yu) 更好堅持和完善人民代表大會(hui) 製度。2020年12月，十三屆全國人大常委會(hui) 第二十四次會(hui) 議對全國人大議事規則修正草案進行了再次審議，並決(jue) 定提請十三屆全國人大四次會(hui) 議審議。

　　全國人大議事規則修正草案經全國人大常委會(hui) 兩(liang) 次會(hui) 議審議後，全國人大常委會(hui) 辦公廳將修正草案印發十三屆全國人大代表，組織部署全國人大代表研讀討論，征求代表意見，並先後兩(liang) 次在中國人大網全文公布草案征求社會(hui) 公眾(zhong) 意見。

　　2021年2月2日，全國人大憲法法律委召開會(hui) 議，根據全國人大常委會(hui) 組成人員的審議意見、代表研讀討論中提出的意見和各方麵的意見，對全國人大議事規則修正草案作了進一步修改完善。全國人大憲法法律委認為(wei) ，經過全國人大常委會(hui) 兩(liang) 次審議和廣泛征求意見，全國人大議事規則修正草案充分吸收各方麵的意見建議，已經比較成熟。據此，形成了提請本次會(hui) 議審議的《中華人民共和國全國人民代表大會(hui) 議事規則（修正草案）》。

　　三、全國人大議事規則修正草案的主要內(nei) 容

　　《中華人民共和國全國人民代表大會(hui) 議事規則（修正草案）》共35條，主要修改內(nei) 容如下：

　　（一）明確會(hui) 議召開的相關(guan) 準備工作

　　修正草案在總結實踐經驗的基礎上，進一步明確對全國人民代表大會(hui) 會(hui) 議召開前相關(guan) 準備工作的各項要求。一是增加規定：會(hui) 議召開的日期由常委會(hui) 決(jue) 定並予以公布；遇有特殊情況，常委會(hui) 可以決(jue) 定適當提前或者推遲召開會(hui) 議；提前或者推遲召開會(hui) 議的日期，未能在當次會(hui) 議上決(jue) 定的，常委會(hui) 可以另行決(jue) 定，或者授權委員長會(hui) 議決(jue) 定並予以公布（修正草案第一條）。二是增加規定：全國人大常委會(hui) 在會(hui) 議舉(ju) 行前可以組織代表研讀討論有關(guan) 法律草案，並征求代表對法律草案的意見（修正草案第二條）。

　　（二）嚴(yan) 明會(hui) 議紀律

　　黨(dang) 的十八大以來，以習(xi) 近平同誌為(wei) 核心的黨(dang) 中央高度重視會(hui) 風會(hui) 紀問題。全國人大及其常委會(hui) 堅決(jue) 貫徹落實黨(dang) 中央要求，堅持不懈改進會(hui) 風，就進一步嚴(yan) 肅會(hui) 議紀律提出了各項具體(ti) 措施和明確要求。總結實踐做法，修正草案明確規定全國人大代表應當出席會(hui) 議，因病或者其他特殊原因不能出席的，應當向大會(hui) 秘書(shu) 處書(shu) 麵請假；大會(hui) 秘書(shu) 處應當向主席團報告代表出席會(hui) 議的情況和缺席的原因；代表應當勤勉盡責，認真審議各項議案和報告，嚴(yan) 格遵守會(hui) 議紀律（修正草案第六條）。

　　（三）適當精簡會(hui) 議程序，提高議事質量和效率

　　總結2020年新冠肺炎疫情防控特殊背景下召開十三屆全國人大三次會(hui) 議的實踐經驗，修正草案圍繞提高大會(hui) 議事質量和效率作了補充完善。一是增加規定：全國人民代表大會(hui) 舉(ju) 行會(hui) 議，應當合理安排會(hui) 議日程，提高議事質量和效率（修正草案第九條）。二是精簡法律案審議程序，明確法律草案修改稿在各代表團審議後，經進一步修改可直接提出表決(jue) 稿交付大會(hui) 表決(jue) ，減少了實踐中草案建議表決(jue) 稿的審議環節（修正草案第十二條）。三是簡化常委會(hui) 委員辭職程序，將以往全國人大常委會(hui) 接受常委會(hui) 委員辭職應當報經大會(hui) “確認”，修改為(wei) 向大會(hui) “報告”（修正草案第二十二條），這樣修改後，此類事項不再需要像以往那樣列入大會(hui) 議程進行審議和表決(jue) 。四是增加規定：代表在大會(hui) 各種會(hui) 議上發言，應當圍繞會(hui) 議確定的議題進行（修正草案第二十七條）。五是吸收曆年大會(hui) 議案表決(jue) 辦法的有關(guan) 內(nei) 容，對表決(jue) 程序和表決(jue) 方式在法律上作出明確規定（修正草案第三條第一款、第二十八條、第二十九條），這樣修改後，不再需要像以往那樣在每次大會(hui) 開會(hui) 時由主席團專(zhuan) 門通過本次會(hui) 議的議案表決(jue) 辦法。

　　（四）加強會(hui) 議公開和信息化建設

　　為(wei) 進一步擴大會(hui) 議公開事項，增進人民群眾(zhong) 對最高國家權力機關(guan) 行使職權過程的了解，增加規定：全國人民代表大會(hui) 會(hui) 議議程、日程和會(hui) 議情況應當公開；大會(hui) 設發言人，代表團可以根據需要設發言人；大會(hui) 秘書(shu) 處可以組織代表和有關(guan) 部門、單位負責人接受新聞媒體(ti) 采訪；代表團可以組織本代表團代表接受新聞媒體(ti) 采訪；大會(hui) 全體(ti) 會(hui) 議可以通過廣播、電視、網絡等進行公開報道（修正草案第八條）。增加規定全國人民代表大會(hui) 會(hui) 議利用信息技術，推進會(hui) 議文件、資料電子化，為(wei) 代表履職提供便利（修正草案第十條）。

　　（五）完善法律案等議案審議程序

　　一是根據多年來的實踐做法並參照立法法的規定，增加規定：向大會(hui) 提出的法律案，在大會(hui) 閉會(hui) 期間，可以先向常委會(hui) 提出，經常委會(hui) 會(hui) 議依照有關(guan) 程序審議後，決(jue) 定提請大會(hui) 審議；常委會(hui) 對準備提請大會(hui) 審議的法律案，應當將法律草案向社會(hui) 公布，廣泛征求意見，但是經委員長會(hui) 議決(jue) 定不公布的除外。向社會(hui) 公布征求意見的時間一般不少於(yu) 三十日（修正草案第十三條）。二是規定向大會(hui) 提出的議案經主席團決(jue) 定不列入本次會(hui) 議議程的，交有關(guan) 的專(zhuan) 門委員會(hui) 在大會(hui) 閉會(hui) 後審議；有關(guan) 的專(zhuan) 門委員會(hui) 進行審議後，向常委會(hui) 提出審議結果報告，經常委會(hui) 審議通過後，印發下次全國人民代表大會(hui) 會(hui) 議（修正草案第十四條）。

　　（六）規範規劃綱要的審查批準和調整程序

　　根據實踐發展，增加規定國民經濟和社會(hui) 發展五年規劃綱要和中長期規劃綱要的審查、批準和調整，參照有關(guan) 年度計劃審查、批準和調整的規定執行（修正草案第十九條）。

　　（七）健全完善大會(hui) 通過事項的公布程序

　　根據實踐做法，增加規定大會(hui) 通過的憲法修正案，以全國人民代表大會(hui) 公告予以公布，並對大會(hui) 通過的法律，大會(hui) 選舉(ju) 和決(jue) 定任命國家機構組成人員、國家機構組成人員辭職和罷免的公布程序作了規定（修正草案第三十條、第三十一條、第三十二條、第三十三條）。修正草案還增加規定：大會(hui) 通過的法律、決(jue) 議、決(jue) 定，發布的公告，以及法律草案的說明、審議結果報告等相關(guan) 立法文件，應當及時在全國人大常委會(hui) 公報和中國人大網上刊載（修正草案第三十四條）。

　　《中華人民共和國全國人民代表大會(hui) 議事規則（修正草案）》和以上說明，請審議。