財稅體製改革40年的經驗與啟示

　　中國的改革開放從(cong) 經濟體(ti) 製改革起步，逐步擴展為(wei) 覆蓋經濟、政治、文化、社會(hui) 和生態文明各領域的全麵深化改革。40年來的中國財稅體(ti) 製改革，正是順應這一改革大潮，逐步向與(yu) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製和國家治理體(ti) 係、治理能力現代化相匹配的財稅體(ti) 製演化的過程。

　　改革起點：“非公共性”的財稅體(ti) 製及運行格局

　　我國財稅體(ti) 製改革是從(cong) 傳(chuan) 統計劃經濟體(ti) 製下的“非公共性”財稅體(ti) 製及運行格局起步的。對於(yu) 那一時期的財稅運行格局，盡管可以從(cong) 不同角度加以歸結，但按照收入——錢從(cong) 哪裏來、支出——錢向何處去、政策——收支安排所體(ti) 現的目的這三條基本線索，可以將其概括為(wei) ：財政收入主要來自於(yu) 國有部門——“取自家之財”；財政支出主要投向國有部門——“辦自家之事”；財政政策傾(qing) 向於(yu) 在國有和非國有部門之間搞“區別對待”——發展和壯大國有經濟。

　　財稅運行格局之所以是上述樣子，同那一時期經濟所有製構成的單一化以及城鄉(xiang) 二元體(ti) 製直接相關(guan) 。作為(wei) 單一公有製經濟的直接反映，至少在表象上，那一時期的國內(nei) 生產(chan) 總值幾乎全部來源於(yu) 國有和集體(ti) 所有製經濟部門。作為(wei) 經濟社會(hui) 製度的重要組成部分，那一時期的財稅體(ti) 製自然建立在“二元”基礎上——在財政上實行不同所有製分治和城鄉(xiang) 分治。這就是：

　　——國有製財政。以所有製性質分界，財政收支活動主要在國有部門係統內(nei) 部完成。非國有部門則或是遊離於(yu) 財政覆蓋範圍之外，或是位於(yu) 財政覆蓋範圍的邊緣地帶。

　　——城市財政。以城鄉(xiang) 分界，財政收支活動主要在城市區域內(nei) 部完成。至於(yu) 廣大農(nong) 村區域，則或是遊離於(yu) 財政覆蓋範圍之外，或是位於(yu) 財政覆蓋範圍的邊緣地帶。

　　——生產(chan) 建設財政。以財政支出性質分界，財政支出活動主要圍繞生產(chan) 建設領域進行。至於(yu) 非生產(chan) 性或非建設性支出項目，則往往被置於(yu) 從(cong) 屬地位或位於(yu) 邊緣地帶。

　　換言之，“二元”財稅體(ti) 製所覆蓋的範圍不是全麵的，而是有選擇的；所提供的財政待遇不是一視同仁的，而是有厚有薄的；財政支出投向不是著眼於(yu) 整個(ge) 公共服務領域的，而是偏重於(yu) 生產(chan) 建設的。有選擇而非全麵的財政覆蓋範圍，有厚有薄而非一視同仁的財政待遇，偏重於(yu) 生產(chan) 建設而非整個(ge) 公共服務領域，如此的財稅體(ti) 製以及作為(wei) 其結果的財稅運行格局，更多體(ti) 現的是區別性而非公共性。

　　推進“財政公共化”：構建公共財政體(ti) 製框架

　　始自1978年的經濟體(ti) 製改革，方向是推進市場化改革、建立健全社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製。經濟市場化的改革進程，首先帶來的是經濟所有製構成的多元化，國內(nei) 生產(chan) 總值從(cong) 幾乎全部來源於(yu) 國有和集體(ti) 所有製經濟部門，轉變為(wei) 來源於(yu) 多種所有製經濟部門的共同創造。這一影響傳(chuan) 遞到財稅運行格局上，就是財政收入來源的公共化——由“取自家之財”到“取眾(zhong) 人之財”。財政收入來源的公共化自然會(hui) 推動並決(jue) 定財政支出投向的公共化——由“辦自家之事”到“辦眾(zhong) 人之事”。財政收支的公共化又進一步催生了財政政策取向的公共化——由“區別對待”到在全社會(hui) 範圍內(nei) 實行“國民待遇”。

　　呈現在財稅運行格局上的這些變化，當然是在財稅體(ti) 製回歸公共性的變革過程中發生的。這是一個(ge) 以“財政公共化”順應社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製發展以及城鄉(xiang) 一體(ti) 化發展的過程：

　　——從(cong) 國有製財政走向多種所有製財政。財政覆蓋範圍不再以所有製分界，而是躍出國有部門局限，延伸至包括公有製經濟和非公有製經濟在內(nei) 的多種所有製部門。

　　——從(cong) 城市財政走向城鄉(xiang) 一體(ti) 化財政。財政覆蓋範圍不再以城鄉(xiang) 分界，而是躍出城市區域局限，延伸至包括城市和農(nong) 村在內(nei) 的所有地方和所有社會(hui) 成員。

　　——從(cong) 生產(chan) 建設財政走向公共服務財政。財政支出投向不再偏重於(yu) 生產(chan) 建設事項，而是躍出生產(chan) 建設支出局限，延伸至包括基礎設施建設、社會(hui) 管理、經濟調節和改善民生等眾(zhong) 多公共服務事項。

　　由“國有製財政+城市財政+生產(chan) 建設財政”向“多種所有製財政+城鄉(xiang) 一體(ti) 化財政+公共服務財政”的變革，便是財政覆蓋範圍不斷拓展並逐步實行無差別待遇的過程。在這個(ge) 過程中所日益彰顯的，正是財政與(yu) 生俱來的本質屬性——公共性。

　　正是在這樣的背景下，不僅(jin) 催生了公共財政的概念以及相關(guan) 實踐，而且作為(wei) 市場化改革進程中財稅體(ti) 製改革“階段性”目標的構建公共財政體(ti) 製框架，也從(cong) 1998年開始進入人們(men) 的視野。隨之，包括收入、支出、管理和體(ti) 製在內(nei) 的幾乎所有財稅體(ti) 製改革線索和財稅體(ti) 製改革事項，都被歸結於(yu) 這條主線索、涵蓋於(yu) 這一總目標。2003年，在初步建立起公共財政體(ti) 製框架的基礎上，黨(dang) 中央又推出了一係列旨在進一步健全和完善公共財政體(ti) 製的改革舉(ju) 措。

　　走向“財政現代化”：建立現代財政製度

　　黨(dang) 的十八大以來，以習(xi) 近平同誌為(wei) 核心的黨(dang) 中央提出全麵深化改革的頂層設計和總體(ti) 規劃，引領著新時代全麵深化改革更為(wei) 波瀾壯闊的航程。作為(wei) 經濟體(ti) 製、政治體(ti) 製、文化體(ti) 製、社會(hui) 體(ti) 製、生態文明體(ti) 製等各領域改革和改進聯動集成的全麵深化改革，其總目標鎖定於(yu) “完善和發展中國特色社會(hui) 主義(yi) 製度，推進國家治理體(ti) 係和治理能力現代化”。

　　這一變化帶給財稅體(ti) 製改革最為(wei) 深刻的影響，就是財政由一個(ge) 經濟範疇躍升為(wei) 一個(ge) 國家治理範疇，財稅體(ti) 製由經濟體(ti) 製的一個(ge) 組成部分躍升為(wei) 國家治理體(ti) 係的一個(ge) 組成部分。故而，跳出以往追隨經濟體(ti) 製改革而定改革方案的思維範式，將財政與(yu) 國家治理、財稅體(ti) 製與(yu) 國家治理體(ti) 係密切聯係在一起，在國家治理的大棋局中謀劃並推進財稅體(ti) 製改革，便成為(wei) 順理成章之事。於(yu) 是，在財稅體(ti) 製改革方麵，一係列大不同於(yu) 以往的深刻變化出現了：

　　——從(cong) 適應和匹配經濟體(ti) 製改革到適應和匹配全麵深化改革。財稅體(ti) 製改革不再局限於(yu) 適應和匹配社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製要求，而同包括經濟體(ti) 製、政治體(ti) 製、文化體(ti) 製、社會(hui) 體(ti) 製、生態文明體(ti) 製改革在內(nei) 的所有改革進程緊密對接，致力於(yu) 適應和匹配各個(ge) 領域的改革聯動、適應和匹配改革的總體(ti) 效果、適應和匹配推進國家治理現代化的總體(ti) 目標。

　　——從(cong) 立足於(yu) 經濟領域到立足於(yu) 國家治理領域。財稅體(ti) 製改革不再局限於(yu) 經濟範疇、經濟製度安排的簡單思維，而是站在國家治理的高度，按照“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的定位，將財稅體(ti) 製作為(wei) 全麵覆蓋國家治理全過程、各領域的綜合性製度安排加以構建。

　　——從(cong) 追求“性質匹配”擴展至“現代化匹配”。財稅體(ti) 製改革不再局限於(yu) 屬性特征、單純追求財稅體(ti) 製與(yu) 社會(hui) 主義(yi) 市場經濟的“性質匹配”，而是由屬性特征擴展至時代特征，追求財稅體(ti) 製與(yu) 國家治理體(ti) 係和治理能力的“現代化匹配”，從(cong) 現代財政文明出發，打造現代國家財政製度的一般形態——順應曆史規律、切合時代潮流、代表發展方向、匹配中國國情的現代財政製度。

　　上述變化，標誌著在初步實現“財政公共化”的基礎上，與(yu) 全麵深化改革進程相伴隨，我國財稅體(ti) 製改革進入了財政現代化的新階段——建立現代財政製度。從(cong) 這個(ge) 意義(yi) 上講，建立現代財政製度同構建公共財政體(ti) 製框架一脈相承，其實質是推進建立在財政公共化基礎之上的財政現代化。

　　幾點啟示

　　梳理我國財稅體(ti) 製改革40年的基本脈絡，可以得出如下啟示。

　　財稅體(ti) 製改革牽一發而動全身，是重大而關(guan) 鍵的基礎性改革。隻有在黨(dang) 的領導下推進財稅體(ti) 製改革，才能保證改革方向正確、改革思路清晰、改革舉(ju) 措科學、改革效果良好。

　　我國財稅體(ti) 製改革的一大特點，就是它始終作為(wei) 整體(ti) 改革的一個(ge) 重要組成部分，始終與(yu) 整體(ti) 改革捆綁在一起並服從(cong) 、服務於(yu) 整體(ti) 改革的需要。在經濟體(ti) 製改革階段如此，進入到全麵深化改革新階段也是這樣。

　　40年來，財稅體(ti) 製改革事實上存在著一條上下貫通的主線索，這就是伴隨著由經濟體(ti) 製改革走向全麵深化改革的曆史進程，不斷地對財稅體(ti) 製及其運行機製進行適應性變革：以“財政公共化”匹配“經濟市場化”，以“財政現代化”匹配“國家治理現代化”，以“公共財政體(ti) 製”匹配“社會(hui) 主義(yi) 市場經濟體(ti) 製”，以“現代財政製度”匹配“現代國家治理體(ti) 係和治理能力”。這是我們(men) 從(cong) 這一適應性改革曆程中可以獲得的基本經驗。

　　我國財稅體(ti) 製改革實踐之所以總體(ti) 上是成功的，從(cong) 根本上說，是我們(men) 在立足我國國情的基礎上，深刻認知並嚴(yan) 格遵從(cong) 了財稅體(ti) 製及其運行機製的客觀規律，按照客觀規律的要求謀劃並推進改革。這些客觀規律可以概括為(wei) ：經濟市場化必然帶來財政公共化，國家治理現代化必然要求和決(jue) 定著財政現代化；搞市場經濟，就必須搞公共財政；推進國家治理現代化，就必須以建立現代財政製度作為(wei) 基礎和重要支柱。

　　隨著中國特色社會(hui) 主義(yi) 進入新時代，全麵推進以建立現代財政製度為(wei) 標誌的新時代財稅體(ti) 製改革更加緊迫。圍繞新時代財稅體(ti) 製改革的焦點、難點和痛點打一場攻堅戰勢在必行。

　　站在新時代的曆史起點上，以習(xi) 近平新時代中國特色社會(hui) 主義(yi) 思想為(wei) 指導，深入理解黨(dang) 的十八屆三中全會(hui) 和十九大關(guan) 於(yu) 財政與(yu) 財稅體(ti) 製的全新定位以及深化財稅體(ti) 製改革的係統部署，可以將現代財政製度的基本特征作如下歸結：財政成為(wei) 國家治理的基礎和重要支柱，財稅體(ti) 製成為(wei) 國家治理體(ti) 係的基礎性和支撐性要素。引申一步說，財稅職能要覆蓋國家治理活動的全過程和各領域。以此對照當下的中國財稅職能和作用格局，可以確認，進入新時代的中國財稅體(ti) 製改革任重而道遠。